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禁塑限塑政策研究

时间：2021-04-09| 作者：Admin

一、禁塑限塑背景概况

1、极端事件的启示

事件一：2018年5月14日，据国外媒体报道，研究者在深达10898米的马里亚纳海沟中发现了一个塑料袋，这是过去30年来发现的3000多块深海垃圾碎片中的一块。

事件二：2019年8月14日，据美联社报道，来自德国和瑞士的科学家表示，他们在北极的雪中发现大量塑料微粒，还发现了橡胶颗粒和纤维。

北极和马里亚纳海沟是远离人类生产活动的区域，也不能幸免于遭受塑料的污染，这可以充分说明：我们生活在一个被塑料包围的世界。

随着社会经济的发展，人们对一次性塑料用品的使用大幅度增加，尤其是互联网全面发展带动的物流和外卖行业爆发式增长，塑料垃圾成倍增加。传统塑料包括聚苯乙烯、聚乙烯等制品，均来源于石油化工，在自然界中需要数百年的时间才能降解——而人类发明塑料的时间才不过100年。目前，人类在全球已经制造了80亿吨的塑料，是全球动物总质量的2倍。

2、塑料的危害

（1）塑料制品的危害

传统塑料化学结构稳定，很难在自然环境下进行分解。这就意味着废塑料垃圾如不加以回收利用，将在环境中变成污染物长久存在并不断累积，会对环境造成极大危害。

（2）塑料助剂的危害

几乎所有的塑料制品中都含有大量的增塑剂和其他助剂，而增塑剂对人体有着潜在的巨大危害。

增塑剂，行业内也叫做塑化剂，是用于添加到塑料聚合物中增加塑料的可塑性的加工助剂。增塑剂中最常使用的是DEHP（邻苯二甲酸二酯），它主要用在 PVC（聚氯乙烯）塑料制品中，如保鲜膜、食品包装、玩具、导管、输液袋等等。

增塑剂的急性毒性很低，人体摄入后短时间内几乎没有急性中毒的表现，但这并不意味着它是安全的，相反，其慢性毒性对人体的危害相当大。国外的动物研究结果表明，增塑剂可导致动物存活率降低、体重减轻、肝肾功能下降、血中红细胞减少，具有致突变性和致癌性。

含有DOP（邻苯二甲酸二辛酯）增塑剂的PVC制品在与人类医疗、生活相关的领域中应用也很广泛，且很难用其他材料来全部取代，如在乳胶手套、血浆袋，一部分输血、输液、呼吸用具，以及儿童玩具、人造革（用作服装、鞋料、手提包、沙发面料等）中，PVC制品占有很大比例。一些发达国家已对这些产品中使用的增塑剂和其他助剂出台了严格的规定或给予相应建议，而我国的医用手套、血浆袋的主增塑剂仍为DOP。更让人担心的是，目前增塑剂污染几乎无处不在，这种化工行业最常用的原材料，随着时间的推移会慢慢从塑料制品中溢出，进入空气、土壤、水源乃至食物。

随着增塑剂的发展和使用范围的增大，人们对其安全性日益重视。各国政府已开始意识到增塑剂对人体健康的潜在威胁，如丹麦禁止在幼儿玩具和保育用品的塑料中使用酞酸酯类增塑剂，瑞士也禁止在儿童玩具中使用DOP。

3、政策出台的紧迫性

传统塑料经历了长期的发展，拥有庞大的产能和产业链条，摊薄了生产成本，可降解塑料由于成本较高难以在市场竞争中胜出。在目前塑料污染越来越严重的情况下，急需政府机构从社会的可循环、可持续发展角度出发，推动环保法规的不断完善，减少塑料造成的污染。

二、全球禁塑限塑政策

欧美地区经济水平高，环保意识较强，目前已是全球可降解塑料主要的消费地区。以欧盟的政策衍变为例，早在2016年，欧盟有机垃圾填埋指令要求成员国在2016年减少有机垃圾填埋量到1995年的35%；2018年，欧盟大部分国家实施“增加塑料袋价格或税收”的方式控制塑料袋的使用，例如丹麦、英格兰。

2019年3月27日，欧洲议会通过一项“禁塑令”，到2021年，欧盟成员国将禁止使用包括一次性塑料餐具、塑料制棉签、塑料吸管、塑料搅拌棒在内的10种一次性塑料制品，并由更环保的材料加以替代，包括使用可氧化降解类的由发泡聚苯乙烯制成的包装餐具。2025年前，各成员国所使用塑料瓶的可再生成分至少要达到25%，到2030年这一比例要扩大到30%。

可以看到欧洲对于废旧塑料的处理方式从最初的减少填埋，到限制塑料袋的使用，再到禁止使用多种一次性塑料制品，虽然不是所有即弃式塑胶制品都被禁止使用，但欧盟希望用此法案鼓励生产商使用可循环材料制造产品。

在欧盟推出“禁塑令”的带动下，2018年以来全球各地纷纷出台“禁塑”政策，逐渐已成星火燎原之势。禁止使用一次性塑料制品、提倡使用可降解塑料已成为全球范围逐渐形成的共识。

全球相关“限塑”和“禁塑” 政策梳理如下：

三、中国禁塑限塑政策

1、政策发展历程

2007年12月31日，国务院办公厅印发《关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知》，标志着我国进入“限塑时代”。《通知》要求自2008年6月1日起，在全国范围内禁止生产、销售、使用厚度小于0.025毫米的塑料购物袋。对于超市、商场、集贸市场等使用塑料购物袋最集中的商品零售场所，实行塑料购物袋有偿使用制度，一律不得免费提供塑料购物袋。

“限塑令”实施一年多后，中国连锁经营协会在2009年6月1日发布的调查显示，我国外资超市塑料袋使用率下降80％以上，内资超市下降60％以上，综合百强销售额、市场占有率、业态分布等因素，全国超市零售行业塑料袋使用率平均下降66％，塑料袋消耗减少近400亿个。“限塑令”实施五年后，2013年，超市、商场的塑料购物袋使用量普遍减少了2/3以上，全国主要商品零售场所塑料购物袋使用量累计减少670亿个，累计减少塑料消耗100万吨。

虽然“限塑令”的实施取得了显著的成效，塑料袋的使用量下降明显，但是随着互联网的普及，网购和外卖等新行业出现爆发性增长，对应的外卖餐盒和网购包装袋用量激增，带来一次性塑料袋用量的提升。

2017年，“必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念”被写进党的十九大报告；“增强绿水青山就是金山银山的意识”被写进新修订的《中国共产党章程》之中。2018年，十三届全国人大一次会议将生态文明写入宪法。随着我国经济实力的提升和环保意识的进步，“限塑”也将向“禁塑”发展。

2019年9月9日，中央全面深化改革委员会指出，积极应对塑料污染，要牢固树立新发展理念，有序禁止、限制部分塑料制品的生产、销售和使用，积极推广可循环易回收可降解替代产品，增加绿色产品供给，规范塑料废弃物回收利用，建立健全各环节管理制度，有力有序有效治理塑料污染。

由以上可见，国外从最初的“限塑”发展到目前的“禁塑”，是环保理念的进步，也是社会发展的进步，这是符合社会发展规律的。我国也经历了同样的过程，从第一个阶段是用绿水青山去换金山银山；到第二个阶段是既要金山银山，但是也要保住绿水青山；再到第三个阶段的绿水青山本身就是金山银山。

2、中央各部委禁塑限塑政策

自1999年以来，国家就塑料使用和行业发展出台的法规、政策要点如下：

而国家发改委和生态环境部在2020年1月初公布的《关于进一步加强塑料污染治理的意见》（发改环资【2020】80号），是近年来关于塑料污染治理的核心政策。意见时间跨度长、可执行强，系统性、协同性、有序性等特点明显。意见提出，到2020年率先在部分地区和领域禁止、限制部分塑料品的生产、销售和使用。截止2022年达到一次性塑料使用量明显减少，替代产品得到推广，在塑料污染问题严重的领域形成一批可推广的塑料减量和绿色物流模式。到2025年，塑料制品生产、流通、消费和回收处置等环节的管理制度基本建成，多元共治体系基本形成，替代品应用水平进一步提高，塑料污染治理得到控制。涉及领域、地区和时间要求见下表：

以上核心政策出台后，商务部积极响应，在2020年9月公布《关于进一步加强商务领域塑料污染治理工作的通知》，对不可降解塑料袋、一次性塑料餐具、宾馆和酒店一次性塑料用品限制使用的实施地区和具体期限做出了明确规定。为建立规范回收和循环利用的产业体系提供技术支撑。

2021年2月9日，国管局办公室、住房城乡建设部办公厅、国家发展改革委办公厅三部门发布《关于做好公共机构生活垃圾分类近期重点工作的通知》（国管办发〔2021〕4号），要求到2021年底前，公共机构全面停止使用《公共机构停止使用不可降解一次性塑料制品名录（第一批）》内的不可降解一次性塑料制品。

3、各省市禁塑限塑政策

在中央政府相关政策发布之后，各省随即发布了本地的禁塑限塑政策。下表列举了部分重点省市的具体分阶段执行目标，不同省市目标达成时间与目标内容不同。

颁布时间	省份	禁塑政策
2015.01	吉林	《吉林省禁止销售和使用一次性不可降解塑料袋、塑料餐具规定》
2018.04	河南省南乐县	《关于治理白色污染推广使用一次性可降解塑料制品的实施意见（试行》
2019.02	海南	《海南经济特区禁止一次性不可降解塑料制品规定》
2020.03	广西	《广西壮族自治区进一步加强塑料污染治理工作实施方案（修订征求意见稿）》
2020.04	内蒙古	《内蒙古自治区塑料污染治理实施办法》
2020.05	云南	《云南省进一步加强塑料污染治理实施方案（征求意见稿）》
2020.05	山东	《山东省进一步加强塑料污染治理实施方案》
2020.06	浙江	《进一步加强塑料污染治理的实施办法（征求意见稿）》
2020.06	山西	《关于进一步加强塑料污染治理的实施办法》
2020.08	广东	《关于进一步加强塑料污染治理的实施办法》
2020.08	江苏	《关于进一步加强塑料污染治理的实施办法》
2020.08	陕西	《陕西省进一步加强塑料污染治理的实施办法》
2020.09	天津	《天津市进一步加强塑料污染治理工作实施方案》
2020.05	海南	《关于进一步加强塑料污染治理的实施意见（征求意见稿）》
2020.07	西藏	《西藏自治区关于进一步加强塑料污染治理的实施办法》
2020.08	宁夏	《宁夏回族自治区关于进一步加强塑料污染治理的实施方案》
2020.08	新疆	《进一步加强塑料污染治理工作实施方案》
2020.09	青海	《关于进一步加强塑料污染治理的实施办法》
2020.09	河南	《加快白色污染治理、促进美丽河南建设行动方案》
2020.09	河北	《关于进一步加强塑料污染治理的实施办法》
2020.09	贵州	《关于进一步加强塑料污染治理的实施办法》
2020.09	甘肃	《进一步加强塑料污染治理的实施办法》
2020.09	重庆	《重庆市关于进一步加强塑料污染治理的实施意见》
2020.09	广西	《广西壮族自治区进一步加强塑料污染治理工作实施方案》
2020.09	江西	《江西省加强塑料污染治理的实施方案》
2020.09	福建	《福建省关于进一步加强塑料污染治理实施方案》
2020.09	吉林	《吉林省进一步加强塑料污染治理重点工作台账》
2020.09	黑龙江	《黑龙江省塑料污染治理工作实施方案》
2020.09	湖北	《湖北省进一步加强塑料污染治理的实施方案》
2020.09	浙江	《关于进一步加强塑料污染治理的实施办法》
2020.09	四川	《四川省进一步加强塑料污染治理实施办法》
2020.10	上海	《上海市关于进一步加强塑料污染治理的实施方案》
2020.10	安徽	《安徽省进一步加强塑料污染治理实施方案》
2020.10	辽宁	《辽宁省关于进一步加强塑料污染治理的实施意见》
2020.11	北京	《北京市塑料污染治理行动计划（2020-2025年）》（征求意见稿）
2020.11	湖南	《湖南省进一步加强塑料污染治理的实施方案》

2015年11月，中国吉林省成为首个全面禁用不可降解塑料袋、塑料餐具的省份。2018年4月河南南乐县出台“禁塑令”，禁止生产、销售、使用不可降解的一次性塑料制品。吉林省和南乐县虽然取得一定成果，但是也遭遇源头管控难、大面积推开难、执法全覆盖难等诸多困境。

海南则两度推出“禁塑令”。早在2008年，海南就出台了《海南经济特区禁止生产销售使用一次性塑料制品规定》，从当年10月1日起禁止生产、运输、销售、储存、使用厚度在0.030毫米以下（含0.030毫米）的塑料购物袋和一次性塑料餐盒、碗、盘、碟、杯等餐具，这一标准高于当时国家规定的0.025毫米的标准。对厚度在0.030毫米以上的塑料购物袋，则实行有偿使用制度。2019年2月，海南省政府发布《海南省全面禁止生产、销售和使用一次性不可降解塑料制品实施方案》，提出在2020年底前全省全面禁止生产、销售和使用一次性不可降解塑料袋、塑料餐具，2025年底前全省全面禁止生产、销售和使用列入《海南省禁止生产销售使用一次性不可降解塑料制品名录（试行）》的塑料制品。

4、相关行业协会倡议和指南

2020年8月18日，中国轻工业联合会、中国石化工业联合会、中国塑料加工工业协会、中国包装联合会，四协会发出《关于共同做好塑料可持续发展的联合倡议书》。《倡议书》提出，将以可循环、易回收、可降解为导向，加大科技创新力度，研发性能达标、绿色环保、经济适用的塑料材料与制品。同时，加快相关标准研制，完善有关塑料再生利用标准体系，发布《可降解塑料的分类与标识要求指南》及再生塑料系列标准，按照可降解塑料绿色设计评价标准，开展绿色设计产品评价认定，为建立规范回收和循环利用的产业体系提供技术支撑。

2020年9月8日，中国轻工业联合会发布《可降解塑料的分类与标识要求指南》，对可降解塑料进行了定义：本指南所指的可降解塑料，是指在自然界如土壤、沙土、淡水环境、海水环境、特定条件如堆肥化条件或厌氧消化条件中，由自然界存在的微生物作用引起降解，并最终完全降解变成二氧化碳（CO₂）或/和甲烷（CH₄）、水（H₂O）及其所含元素的矿化无机盐以及新的生物质（如微生物死体等）的塑料。

四、总结

经济的可持续性发展是以环境的可持续为基础的，因而“白色污染”的问题必须解决。从欧美等发达国家的“限塑”到“禁塑”，从我国的限塑禁塑历程都可看出，发展完全可降解塑料是必走之路，也是经济可持续发展的目标。

在全国禁塑的大背景下，可降解塑料市场需求高速增长，行业实现快速发展。由于研究方向、产业发展方向的不同，业内也出现了两个技术流派，一派是支持完全生物降解塑料，如PBAT、PLA、PBS等，另一派是支持改良传统塑料，如大幅减少传统塑料中PE、PP的使用量，并通过技术创新推动微生物对聚PE等材料的生物降解。

国华君认为，发展完全生物降解塑料固然是治理塑料污染的良策，但由于完全生物降解塑料制作原料主要来源于粮食，且技术壁垒高，行业投资强度大、回报周期长，因此无论从原料获得性和成本可控性等角度看，其产品全面替代所有禁塑限塑领域的传统塑料尚不现实，如垃圾袋、集贸市场用袋和农膜等细分领域。另完全生物降解塑料的降解需要满足一定微生物、湿度、温度并重的工业堆肥环境，而该类设施目前在国内尚不完善，加之垃圾分类执行不到位，导致目前大部分完全生物降解塑料仍以焚烧等传统方式进行后续处置，并未减少碳排放。

因此，推进治理塑料污染无法通过完全生物降解一蹴而就，仍需根据国情和行业发展实施多管齐下、循序渐进的战略，但凡有助于推动实现环保、节能、减碳目标的，就是应鼓励发展的。目前，我国除应大力发展完全生物降解塑料外，同时应根据塑料污染治理原则加快研发、推广和应用可循环、易回收、可降解的传统塑料替代新产品，应用于完全生物降解塑料暂不能满足需求或无相对环保优势的差异领域，目的是最大程度减少传统塑料的使用，这对国家当前禁塑限塑各项政策的顺利落地和加强环境保护都具有重大的现实意义。

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